Ilmastopolitiikan oikeudenmukaisuus -hankkeen tutkijat perehtyivät sopeutumisen oikeudenmukaisuuteen ja kehittivät indikaattoreita sen analysoimiseksi. Tulosten mukaan tunnustava ja hyvittävä oikeudenmukaisuus ovat heikoimmin mukana ilmastonmuutokseen sopeutumisen suunnittelussa.
Ilmastonmuutoksen edetessä siihen sopeutuminen on käynyt välttämättömäksi. Mikä tahansa sopeutumisratkaisu ei kuitenkaan automaattisesti ole oikeudenmukainen. Oikeudenmukaisuus on nouseva teema sopeutumiskirjallisuudessa, mutta toistaiseksi saatavilla on ollut vain vähän tietoa siitä, miten oikeudenmukaisuus huomioidaan sopeutumisen suunnittelussa. (Mohtat & Khirfan 2021).
Mitä on oikeudenmukainen sopeutuminen?
Ympäristöoikeudenmukaisuus ja siitä johdettu ilmasto-oikeudenmukaisuus jaetaan usein osa-alueisiin. Tunnustava oikeudenmukaisuus (recognitional justice) tarkoittaa eri ryhmien eroavien kykyjen ja tarpeiden tunnistamista. Jako-oikeudenmukaisuus (distributive justice) kuvaa sitä, miten sopeutumisen hyödyt ja kustannukset jakautuvat eri ryhmien kesken. Menettelytapojen oikeudenmukaisuus (procedural justice) kuvaa sitä, miten eri ryhmät pääsevät osallistumaan sopeutumisprosessiin ja vaikuttamaan siihen. Hyvittävä oikeudenmukaisuus (restorative justice) tarkoittaa jo tapahtuneen epäoikeudenmukaisuuden huomioimista ja korjaamista.
Oikeudenmukaisuuden ulottuvuuksia mukaillen olemme tässä tutkimuksessa määritelleet oikeudenmukaisen sopeutumisen sellaisena sopeutumisen suunnitteluna ja toimeenpanona, joka
1) tunnistaa ja tunnustaa menneet ja nykyiset epäoikeudenmukaisuudet yhteiskunnassa,
2) tunnistaa ilmastonmuutosten vaikutusten sekä sopeutumistoimien hyötyjen ja haittojen potentiaalisen epäoikeudenmukaisen jakautumisen,
3) perustaa suunnittelun, toimeenpanon, seurannan ja arvioinnin osallistaville, yhdenvertaisille ja syrjimättömille prosesseille ja
4) hyvittää menneitä epäoikeudenmukaisuuksia sopeutumisen keinoin.
Esimerkkejä oikeudenmukaisuusulottuvuuksien hyödyntämisestä sopeutumistoimissa | |
| Tunnustava oikeudenmukaisuus | Phoenixissa vuoden 2005 lämpöaallossa kuoli erityisesti kodittomia. Kaupunki aloitti lämpökuolleisuuden seurantajärjestelmän, jolla kootaan tietoa useiden eri tekijöiden yhteisvaikutuksesta lämpöstressiin, tavoitteena tunnistaa ryhmät, jotka ovat korkeille lämpötiloille erityisen haavoittuvia. Perustettiin ei-kaupallisia ns. jäähdyttelytiloja, joissa ihmiset, joilla ei ole varaa ilmastointiin voivat oleskella pahimpina aikoina. |
| Jako-oikeudenmukaisuus | Phoenixissa on havaittu, että viilentävä viherrakentaminen keskittyy alueille, joilla asuu varakkaita ihmisiä. Ratkaisuesimerkki: kaupunkisuunnittelussa kohdistetaan viherrakentamista myös vähemmän varakkaille alueille. |
| Menettelytapojen oikeudenmukaisuus | Kanadassa ilmastonmuutokselle altistuvat ryhmät, esimerkiksi nuoret, ovat edustettuina neuvoa-antavissa ryhmissä ja pyritään pitämään mukana sekä suunnittelussa että toteutuksessa. |
| Hyvittävä oikeudenmukaisuus | Vancouver keskittyy riskien vähentämisessä ja resilienssin rakentamisessa niihin yhteisöihin, jotka kohtaavat ilmastonmuutoksen vaikutukset ensin, valtiotasolla perustetaan katastrofien hillintä ja sopeutumisrahasto, jolla tällaisia kaupunkitason toimia voi rahoittaa. |
Oikeudenmukaisuutta voidaan arvioida sopeutumisen suunnittelussa
Kehitimme oikeudenmukaisuuden ulottuvuuksien pohjalta yhteensä 16 oikeudenmukaisen sopeutumisen indikaattoria, joiden toteutumista eri maiden ja kaupunkien sopeutumissuunnitelmissa tarkastelimme. Esimerkiksi yksi tunnustavan oikeudenmukaisuuden indikaattoreista kuvaa sitä, miten kattavasti suunnitelma huomioi sopeutumistarpeiden vaihtelun eri yhteiskuntaryhmien välillä. Indikaattori tarkastelee myös sitä, kuka nämä tarpeet on tunnistanut – haavoittuvat ryhmät itse vai esimerkiksi asiantuntijat.
Analysoimme Suomen kansallisen sopeutumisstrategian (2014) ja kaupunkitason esimerkkinä Helsingin sopeutumislinjaukset 2019–2025 (2019). Valitsimme Suomelle ja Helsingille verrokkitapauksiksi kolme muuta länsimaista maa-kaupunki-paria, joissa sopeutuminen on edennyt riittävän pitkälle analyysin tekoa varten. Parit olivat Ruotsi ja Tukholma, Englanti ja Lontoo sekä Kanada ja Vancouver. Vaikka suunnitelmat kertovat vain suunnitelluista toimista, oletamme, että oikeudenmukaisuuden ulottuvuuksien ottaminen huomioon suunnitelmissa tekee niiden huomioimisesta toimeenpanovaiheessa todennäköisempää kuin tilanteessa, jossa niitä ei ole mainittu suunnitelmissakaan.
Analyysissä suunnitelmat saivat pisteitä sen mukaan, kuinka hyvin valitut indikaattorit tulivat niissä huomioon otetuiksi. Indikaattorien kokonaistulokset asettuivat välille 27 % (Tukholma) ja 67 % (Kanada). 100 % olisi paras mahdollinen tulos, jolloin toisin sanoen kaikki valitut indikaattorit olisivat tulleet täysimääräisesti huomioon otetuiksi. Suomen tulos oli 43 % ja Helsingin 35 %. Kaikki esimerkit pärjäsivät parhaiten menettelytapojen oikeudenmukaisuudessa. Suomen tulos tässä osa-alueessa oli 80 % ja Helsingin 60 %. Heikoimmat pisteet taas kertyivät kaikissa tapauksissa tunnustavasta tai hyvittävästä oikeudenmukaisuudesta. Sekä Suomella että Helsingillä heikoin alue oli hyvittävä oikeudenmukaisuus. Suomi sai 11 % pisteistä ja Helsinki jäi kokonaan pisteittä. Pisteiden yhteenveto on esitetty kuvassa 1. Kaikki indikaattorit ja suunnitelmien pisteytykset löytyvät julkaisusta Juhola et al. 2022.
Miten sopeutumisen suunnittelua kehitetään oikeudenmukaisemmaksi?
Toteutetun analyysin tulos ei ole yllättävä, mutta varsinkin tunnustavan oikeudenmukaisuuden sivuuttamiseen sopeutumisen suunnittelussa olisi syytä reagoida. Tunnustavan oikeudenmukaisuuden voi nähdä pohjana kaikelle muulle oikeudenmukaisuudelle (Schlosberg 2007). On tiedettävä erot sekä ryhmien sopeutumistarpeiden että -kykyjen osalta, jotta voidaan tietää, toteutuvatko jako-oikeudenmukaisuus ja menettelytapojen oikeudenmukaisuus tai onko tarvetta hyvittävän oikeudenmukaisuuden toimille.
Olisi hyvä tarkastella nykyisiä ilmastonmuutokseen sopeutumisen suunnittelun prosesseja tunnustavan oikeudenmukaisuuden huomioimisen näkökulmasta. On mahdollista, että tämän näkökulman nykyistä parempi huomioiminen edellyttää muutoksia suunnitteluprosessissa. Kanada voi olla kiinnostava esimerkki aiheesta. Sopeutumissuunnitelmien laajempi kartoittaminen voisi nostaa esiin muitakin kiinnostavia esimerkkejä uusien, oikeudenmukaisuuden paremmin huomioivien suunnitteluprosessien kehityksen tueksi.
Tulokset ovat erittäin ajankohtaisia, sillä kansallista ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelmaa (KISS2030) uudistetaan tällä hetkellä ja uusi suunnitelma tulee ohjaamaan sopeutumisen painopisteitä vuosikymmenen loppuun. Analyysissämme tarkastelun kohteena oli vuoden 2014 kansallinen sopeutumissuunnitelma. Sopeutumisen suunnittelu on kuitenkin vuoden 2014 jälkeen kehittynyt. Nyt julkaistussa KISS2030-suunnitelmaluonnoksessa menettelytapojen oikeudenmukaisuutta on onnistuttu lisäämään jo valmisteluvaiheessa. Valmistelu oli laajemmin eri toimijoita mukaan ottavaa verrattuna aikaisempaan suunnitelmavalmisteluun. Alustavasti voidaan kuitenkin todeta, että lausuntopyynnöille lähteneessä versiossa ei juurikaan otetaan muita oikeudenmukaisuuden osa-alueita mukaan. Sopeutumissuunnitelman tarkempi analysointi oikeudenmukaisuuden ulottuvuuksien ja kehitettyjen oikeudenmukaisen sopeutumisen indikaattoreiden näkökulmasta voisi auttaa löytämään tarkempia kehityskohtia.
Ilmastopaneelin oikeudenmukaisuus -hanke pyrkii vastaamaan tähän haasteeseen tuottamalla ilmastopolitiikan tueksi kriteerejä, joilla sopeutumisen oikeudenmukaisuutta voitaisiin tulevaisuudessa arvioida politiikkatoimien ja -suunnitelmien laatimisen, toimeenpanon ja arvioinnin yhteydessä.
***
Sirkku Juhola on Suomen ilmastopaneelin jäsen ja Ilmastopolitiikan oikeudenmukaisuus -hankkeen sopeutumistyöpaketin vetäjä. Hän työskentelee professorina Helsingin yliopistossa.
Milja Heikkinen on mukana Suomen ilmastopaneelin Ilmastopolitiikan oikeudenmukaisuus -hankkeen sopeutumistyöpaketissa tutkijana. Hän työskentelee tohtorikoulutettavana ja yliopisto-opettajana Helsingin yliopistossa.
Suomen ilmastopaneelin Ilmastopolitiikan oikeudenmukaisuus -hanke tarkastelee ilmastopolitiikan oikeudenmukaisuuskysymyksiä sekä hillintään että sopeutumiseen liittyen. Hankkeessa kehitetään tarkastelukehikko Suomen ilmastopolitiikan laatimisen, toimeenpanon ja arvioinnin tueksi. Lisäksi hankkeessa tarkastellaan ilmastopolitiikan vaikutuksia erityisesti kansalaisten perusoikeuksien toteutumisen sekä saamelaisia koskevien erityiskysymysten näkökulmasta.
Blogi pohjautuu Ilmastopaneelin hankkeen sopeutumisen oikeudenmukaisuutta käsittelevään työpakettiin, sekä sen pohjalta julkaistuun vertaisarvioituun tutkimusartikkeliin: Juhola, S., Heikkinen, M. Pietilä, T., Groundstroem, F. & J. Käyhkö 2022. Connecting climate justice and adaptation planning: An adaptation justice index, Environmental Science and Policy, https://doi.org/10.1016/j.envsci.2022.07.024.