Tarvitaan tiukka globaali ilmastosopimus
- Globaalit ilmastoneuvottelut vuodesta 2020 alkaen voimaan tulevasta uudesta päästörajoitussopimuksesta käynnistyivät vuonna 2011. Durbanissa (2011) ja Dohassa (2012) sovittu Kioton pöytäkirjan toinen sitoumuskausi (2012–2020) koskee vain pientä osaa globaaleista päästöistä. Uusille globaaleille ns. ADP-neuvotteluille on annettu aikaa vuoteen 2015 asti. Maailman maiden tähänastisten sitoumusten ja ilmastonmuutoksen tehokkaaseen hillintään tarvittavien toimien välillä on suuri kuilu.
- Nykyisen EU-27:n alueen osuus globaaleista CO2-päästöistä oli vuonna 1990 19 %. Vuonna 2010 EU-27:n osuus oli 12 %. Koska kehittyvien maiden päästöjen arvioidaan kasvavan voimakkaasti, EU:n osuus globaaleista CO2-päästöistä tulee vähenemään tulevaisuudessa kaikissa IEA:n skenaarioissa. Vuonna 2020 EU-27:n osuus tulee IEA:n mukaan olemaan jo alle 10% ja vuoteen 2035 mennessä osuus on enää 7-8% skenaariosta riippuen.
- Hiilivuodolla tarkoitetaan tilannetta, jossa päästöjä tuottavaa tuotantoa siirretään esimerkiksi pienempien muuttuvien kustannusten ja suhteellisten hintojen vuoksi sellaisiin maihin, joissa päästörajoitukset ja ilmastopolitiikka on löysempää. Hiilivuodolle alttiita toimialoja ovat runsaasti energiaa käyttävä teollisuus, kuten sementti-, rauta-, teräs-, puunjalostus- ja alumiiniteollisuus. OECD:n arvion mukaan tilanteessa, jossa ainoastaan EU toimisi päästöjä rajoittavasti siten, että kasvihuonekaasupäästöjä vähennettäisiin 50 % vuoteen 2050 mennessä vuoden 2005 tasoon verrattuna, EU:n päästövähennyksistä noin 12 % kumoutuisi päästöjen kasvulla muissa maissa. Jos tämä vähennys toteutettaisiin vähentämällä ainoastaan CO2 päästöjä, hiilivuoto olisi noin 16 %. Jos kaikissa Annex I -maissa toteutettaisiin vastaava päästöjen vähennys, hiilivuoto vähenisi alle kahteen prosenttiin (OECD 2009). On ilmeistä, että pyrittäessä vielä tiukempiin pitkän aikavälin tavoitteisiin, ilmastopolitiikan kattavuus tulee vielä keskeisemmäksi kysymykseksi, ja esimerkiksi EU:n yksipuolinen kunnianhimoinen eteneminen todennäköisesti myös lisäisi hiilivuotoa lyhyellä aikavälillä. Toisaalta nykytilanteessa on vaikea ajatella kunnianhimoisen kansainvälisen sopimuksen syntymistä ilman EU:n osoittamaa vastaavaa tavoitteellisuutta.
EU on ollut tärkeä edelläkävijä
- EU on ollut edelläkävijä hiilidioksidin päästökaupan käyttööntossa. EU:n rooli päästökaupan edistäjänä on tärkeä ajatellen erityisesti mahdollisuutta saada globaali ilmastosopimus, sillä EU:n vuonna 2005 käynnistämä päästökauppa rakenteineen on käytännössä ainoa uskottavasti toimiva kansainvälinen ohjauskeino. Oikeudellisesti sitovan päästökaton sisältäviä päästökauppajärjestelmiä on perustettu Uuteen Seelantiin (2010) ja Australiaan (2012), alueellisia vastaavia järjestelmiä puolestaan Yhdysvaltoihin (RGGI 2009, Kalifornia 2013), Kanadaan (Quebec 2013) ja Japaniin (Tokio 2010). Mahdollisuus yhdistää Australian päästökauppa Euroopan järjestelmään siten, että tulevaisuudessa alueilla olisi yhteinen hiilen hinta, ratkaisi järjestelmän hyväksymisen Australiassa.
- Euroopan unionin tärkein ilmastopoliittinen ohjauskeino eli päästökauppa (EU-ETS) on todennäköisesti ainoa instrumentti, jonka tapaiset linkitetyt järjestelmät voivat tulevaisuudessa kattaa suurimmat päästäjämaat ja siten levittää hiilidioksidipäästöjen hintaa laajemmalle. Viime vuosina erilaisia päästöihin tai energiatehokkuuteen pohjaavia kauppajärjestelmiä on suunniteltu ja toteutettu sekä teollisuusmaissa että kehitysmaissa.
- EU:n uusiutuvan energian politiikan vaikutus tuuli- ja aurinkovoiman tuotantoteknologiaan ja kustannuksiin on ollut globaalistikin katsottuna kiinnostava, vaikka politiikka on EU:lle erittäin kallis. Tuuli- ja aurinkoenergian tuotantokustannukset ovat laskeneet merkittävästi. Samalla Kiinasta on tullut maailman johtava tuuli- ja aurinkoenergian tuottaja. Suurtuotannon edut ovat siirtäneet tuotannon painopisteen Euroopasta Aasiaan, joskin alan arvolisäyksestä merkittävä osuus koituu Eurooppaan korkean teknologian osaamisen ansiosta. Arviot uusiutuvan energian tukimuotojen vaikutuksesta vaihtelevat siltä osin olisiko sama tai kenties laaja-alaisempi vaikutus saatu aikaan tiukemmalla päästökatolla ja korkeammalla päästöoikeuden hinnalla. Pohdittavaksi jää olisiko päästöoikeuden korkeampi hinta edesauttanut monimuotoisemmin ja uudenlaisten ratkaisujen syntymistä, sillä uusiutuvan energian tuki on tuonut markkinoille lähinnä jo tunnettua teknologiaa.
- EU:n toimijat ovat olleet merkittäviä kehitysmaiden puhtaan kehityksen mekanismien hankkeiden toteutttajia, ja valtaosa päästöoikeuksista on ohjautunut EU:n alueelle. Toiminta on nyt hiljentynyt merkittävästi päästökaupan hintatason romahdettua. EU:n olisi monessa mielessä tärkeää palata aktiiviseksi toimijaksi kehitysmaiden hankkeisiin, sillä aktiivinen läsnäolo, teknologian käyttöönotto, sen myötä osaamisen siirto ja vaikutus päästöjen vähenemiseen ovat olleet merkittäviä.
EU:n sisäisessä ilmastopolitiikassa tulee vahvistaa päästökaupan roolia asettamalla tiukka vähennystavoite vuodelle 2030.
- Keskustelu EU:n sisäisen ilmastopolitiikan vaihtoehdoista 2020 jälkeen on käynnistynyt (ns. vihreä kirja 27.3.2013). Yksi tavoite (eli numeerinen kasvihuonekaasujen vähennystavoite), jonka keskeisenä ohjauskeinona on päästöoikeuskauppa, on kustannustehokas mekanismi EU:n ilmastotavoitteiden saavuttamiseen. Muut päästövähennyksiin tähtäävät vaatimukset, kuten tietty uusiutuvan energian määrä energiajärjestelmässä, nostavat päästövähennystavoitteeseen pääsyn kokonaiskustannuksia tilanteessa, jossa päästöoikeuksien hinta on alhainen.
- Tällä hetkellä keskeinen ongelma EU:n sisäisessä ilmastopolitiikassa on päästökauppasektorin toiselta kauppakaudelta periytyvä suuri ylijäämä ja alhainen hinta. Päästöoikeuksien ylijäämä, johtuu löysästä päästöjen vähennystavoiteesta, suuresta määrästä (noin 900 megatonnia CO2) markkinoille tulleita päästövähennysyksiköitä puhtaan kehityksen mekanismeista, taloudellisista taantumasta sekä päällekkäisen ohjauksen luomisesta mm. Uusiutuvan energian direktiivin myötä. Vaikka päästökauppasektorin päästöt ovat laskeneet asetetun katon alapuolelle, päästöoikeuden hinta ei ohjaa investointeja vähähiiliseen tuotantoon ja nyt vähähiilistä tuotantoa edistetään kalliisti, yleensä joko valtioiden budjeteista tai (pien)kuluttajien sähkölaskun lisänä.
- Tällä hetkellä päästökauppa kannustaa toimiin, joiden hintataso on luokkaa 3 €/tonniCO2. Tämä tarkoittaa sitä, päästöoikeuksien hinnalla on käytännössä merkitystä vain hyvin harvoissa toimissa, eli toimet eivät tule markkinaehtoisesti käyttöön. Ei-päästökauppasektorilla toteutetaan toimia, joiden hinta on jopa luokkaa 50-60 €/tonniCO2. Liikenteen biopolttonesteiden lisääminen on vielä merkittävästi tätä kalliimpi toimi. Halvan päästöoikeuden tilanteessa päällekkäinen ohjaus ei myöskään tue johdonmukaisesti monipuolista ilmastonmuutoksen hillinnän teknologiakehitystä ja vientimahdollisuuksia.
- EU:n tulisi ryhtyä päästöoikeuksien niukkuutta luoviin toimenpiteisiin, jotta päästökauppasektorin toimia saadaan ohjaamaan nykyistä korkeampi hintataso. EU:n tulisi jo nyt lyödä lukkoon tiukka päästökauppasektorin vähennystavoite vuodelle 2030. Tämä yksinään ei kuitenkaan ole riittävä elementti ohjaamaan ei-päästökauppa- ja maankäyttösektoreita, esim. rakennussektoria ja liikennesektoria, vaan niiden ohjaamieen tarvitaan myös omia ohjauskeinoja. Myös vähäpäästöisten resurssien käytön tulisi olla tehokasta, koska tällöin näillä resursseilla on suurempi potentiaali korvata päästöjä aiheuttavia polttoaineita ja materiaaleja. Energiaintensiivisen teollisuuden kilpailukyky globaaleilla markkinoilla voi olla ongelma korkeammilla päästöoikeuksien hinnoilla, ja tämä tulisi huomioida mm. päästöoikeuksien alkujaossa jatkossakin, mutta uudella tavalla ilman että tukitoimilla lasketaan päästöoikeuksien yleistä hintatasoa.
Tarvitaan myös energiatehokkustoimia ja uusiutuvaa energiaa. Toimet on laadittava niin, etteivät ne romuta päästökaupan ohjausvaikutusta.
- Energiatehokkuus on tärkeä keino ohjata resurssien tehokkaaseen käyttöön, jolloin vähäpäästöisiäkään energialähteitä ei sallita käytettävän tuhlaavasti. Energiatehokkuus pienentää lisäksi päästöjä. Päästökauppa ohjaa energiatehokkuuteen välillisesti, mutta se ei ole tehokkain tapa ohjata resurssien tehokkaaseen käyttöön kulutuspuolella.
- Erilliset vaatimukset, kuten tietty uusiutuvan energian määrä energiajärjestelmässä, nostavat päästövähennystavoitteeseen pääsyn kokonaiskustannuksia tilanteessa, jossa päästöoikeuksien hinta on alhainen. Energiatuet olemassa olevalle uusiutuvalle teknologialle (aurinko, tuuli) johtavat niiden lisääntyvään käyttöön, jolloin vapautuvat päästöoikeudet laskevat päästöoikeuksien hintaa ja tällöin myös esimerkiksi kivihiilen käyttö tulee edullisemmaksi. Samalla läpimurtoihin tähtäävä tuotekehitys ja päästöjä vähentävät ratkaisut kivihiiltä käyttävällä teknologialla jäävät tekemättä. Uusiutuvan energian lisäksi tarvitaan markkinamekanismi päästökaupan muodossa ohjaamaan kokonaisuutta, eikä riittävällä päästökaupan hinnalla budjettia rasittavia subventioita tarvittaisi.
- Erillisiä lisätavoitteita voidaan perustella sillä, että ne selkeyttävät pitkäjänteisen politiikkaympäristön ilmastotavoitteiden vaatimien suurten rakenteellisten muutosten toteuttamiseksi. Lisätavoitteet voivat aktivoida myös uusia toimijoita päästökauppatoimijoiden ulkopuolelta. Esimerkiksi liikenteen päästövähennystoimet ovat yleensä varsin kalliita, ja rakenteellisiin muutoksiin tarvitaan erillisiä toimia. Uusiutuvan energian ja energiatehokkuuden tavoitteet aktivoivat myös uusia toimijoita päästökauppatoimijoiden ulkopuolelta, yrityksistä yksityishenkilöihin. Tieteellistä tutkimustietoa siitä, kuinka kahden tavoitteen päällekkäisjärjestelmä (päästökauppa ja erilliset velvoitteet) tulisi virittää, ei ole. Jos muita ohjauskeinoja on käytössä päästökaupan ohella, tulee ne asettaa yhtäaikaisesti siten, että
päästökaupan päästökiintiö on riittävän tiukka, eli päästökiintiöstä tulee vähentää muiden ohjauskeinojen päästöjä alentava vaikutus.
Globaalisti biopolttoaineiden tuotannossa ruokaturvan huomioiminen on keskeistä.
- Biopolttoaineiden tuotannon arvioidaan moninkertaistuvan tulevien vuosikymmenien aikana. Muiden kuin ruokakasvien osuutta pyritään kasvattamaan biopolttoaineiden raaka-aineiden lähteinä muun muassa kehittämällä teknologioita, jotka pystyvät hyödyntämään entistä monipuolisemmin erilaisia raaka-aineita. IEA:n mukaan biopolttoaineiden tuotannon maa-ala kasvaisi nykyisestä noin 30 miljoonasta hehtaarista noin 60 miljoonaan vuoteen 2030 mennessä ja noin sataan miljoonaan vuoteen 2050 mennessä. Samaan aikaan merenpinnan nousun seurauksena maapallon maapinta kutistuu. Tällä hetkellä maapallon väestöstä 40% asuu rannikkoalueilla. Ilmaston muutoksen seurauksena laajat tiheästi asutut rannikkoseudut ovat infrastuktuurinsa puolesta ja sosiaalisesti erittäin haavoittuvia erityisesti sään ääri-ilmiöile. Ilmastonmuutos lisää myös monien nykyisten viljelyalueiden kuivuutta. Biopolttoaineiden hyödyntäminen energian tuotannossa on suhteutettava ruokaturvaan, joka sisältää paitsi ihmisten välittömän ruuan raaka-aineet myös esimerkiksi tuotantoeläinten rehuntuotannon. Ruokaturva on tulevaisuudessa keskeinen elementti, joka on huomioitava biopolttoaineiden tuotannossa. Biopolttoaineiden epäsuorien maankäytön muutosten päästöjä on vaikea arvioida, mutta ne voivat olla erittäin merkittäviä.
- Nykyisin metsien hävityksestä tulevat päästöt aiheuttavat noin 5-15 % maailman kokonaispäästöistä (Global Carbon project 2012). Metsien hävitys tapahtuu pääosin trooppisen alueen kehitysmaissa, joissa yhteiskunnan valmius huolehtia metsien säilyttämisestä ja eri näkökulmat huomioon ottavasta kokonaisvaltaisesta hyödyntämisesta on heikko.
Öljyn maailmanmarkkinahinta pysynee korkealla. Öljyn käytön vähentämistä on perusteltua nopeuttaa kansallisilla toimilla.
- Maailmanlaajuinen öljyn kysyntä kasvaa todennäköisesti edelleen. Kysyntä kasvaa erityisesti OECD-maiden ulkopuolella, mutta OECD-maissa se voi jopa hieman vähentyä. Kiinan osuus koko globaalista kysynnän kasvusta on noin puolet. Tuotannossa tullaan enenevässä määrin hyödyntämään epätavanomaisia lähteitä, esimerkiksi Pohjois-Amerikassa (ns. light tight oil ja öljyhiekka Kanadassa). IEA arvioi että USA voi olla öljyn suhteen lähes omavarainen vuoteen 2035 mennessä. Globaali tiukka ilmastopolitiikka vähentäisi öljyn kysynnän kasvua sekä voisi laskea merkittävästi markkinahintoja ns. perusskenaarioon nähden. Ei kuitenkaan ole todennäköistä että öljyn maailmanmarkkinahinta laskisi nykyiseltä, historiallisesti erittäin korkealta tasoltaan. Siksikin Suomessa suunnitellut toimet öljyn käytön ja tuontiriippuvuuden vähentämiseksi ovat suositeltavia, ja esimerkiksi pienlämmityksen siirtymistä pois öljyn käytöstä ja liikennesektorin öljyn kulutuksen vähentämistä on perustelua nopeuttaa kansallisilla toimilla.
Markkinaehtoinen rakenteellinen muutos vähähiilisyyteen ei tällä hetkellä etene Euroopassa. Liuskekaasu tuskin muuttaa Euroopan tilannetta merkittävästi tällä vuosikymmenellä.
- Liuskekaasu on muuttanut nopeasti maailman kaasumarkkinoita. USA on liuskekaasun kaupallisen käyttöönoton myötä muuttunut omavaraiseksi kaasun suhteen. Tämä on vastaavasti alentanut kivihiilen kysyntää USA:ssa. Euroopan maakaasumarkkinat reagoivat muutokseen hitaammin, sillä pääosa Euroopan maakaasukaupasta perustuu pitkiin, mm. öljyn hintaan sidottuihin kahdenvälisiin toimitussopimuksiin. Kuljetuskustannukset muodostavat merkittävän osan nesteytetyn maakaasun hinnasta, joten ei pidetä todennäköisenä että maakaasun hinta Euroopassa laskisi vastaavasti kuin USA:ssa. Ei myöskään pidetä todennäköisenä, että Euroopan liuskekaasuvaroja alettaisiin hyödyntää laajassa mitassa vielä tällä vuosikymmenellä. Mikäli liuskekaasun tarjonta tulevaisuudessa kasvaa EU:ssakin, tämä tarkoittaisi sitä että EU:n olisi aiempaa arvioitua helpompi saavuttaa päästötavoitteita. Liuskekaasun mahdollinen laajamittainen hyödyntäminen joissakin jäsenmaissa voisi vaikuttaa merkittävästi EU:n sisämarkkinoihin rikkoessaan vanhoja asetelmia ja riippuvuuksia.
- Hiilen maailmanmarkkinahinta on pysynyt edullisena osin USA:n alentuneen kysynnän vuoksi. Yhdessä EU:n alhaisen CO2-markkinahinnan kanssa toimijoiden polttoainevalinnat EU:ssa ohjautuvat tällä hetkellä kaasun sijasta hiilen käyttöön. Tämä tarkoittaa sitä, että toivottu rakenteellinen muutos kohti vähähiilisyyttä ei toistaiseksi toteudu markkinaehtoisesti päästökauppasektorilla, vaan hinta ohjaa investointeja monissa EU-maissa edelleen kivi- ja ruskohiileen, mikäli uusia investointeja tehdään. Yleisesti ottaen energiayhtiöiden markkinaehtoinen investointihalukkuus Euroopassa on alhainen epävarman markkinatilanteen vuoksi. Tilannetta on kiinnostavaa verrata myös Yhdysvaltoihin, missä EPA on ehdottanut uusille sähköntuotannon voimalaitoksille hiilidioksidin päästörajaa 454 gCO2/kWh. Ehdotus vaatisi käytännössä CCS-teknologiaa uusiin hiilivoimalaitoksiin viimeistään 2020-luvulla. Kanada on ottamassa käyttöön vastaavan päästörajan, 420 gCO2/kWh. Tämäntasoiset päästörajat eivät
salli hiili- tai öljyvoimalaitoksen rakentamista ilman CCS:ää tai erittäin merkittävää biomassan
osuutta.