Taustaa
Suomen ilmastopaneelin lausunto vuoden 2026 talousarvioesityksestä keskittyy niihin momentteihin, joilla on erityistä merkitystä Suomen ilmastotavoitteiden näkökulmasta. Talousarvioesityksen ilmastonäkökohdat eri hallinnonaloilta jaotellaan tässä lausunnossa päästökauppa-, taakanjako- ja maankäyttösektorin toimien mukaisesti. Valtiovarainvaliokunta on pyytänyt erityisesti arviota hiilinieluja vahvistavista toimista ja niiden riittävyydestä sekä tavoitteiden saavuttamisessa ja velvoitteiden täyttämisessä epäonnistumisen kustannusvaikutuksista.
Suomen ilmastopaneelin keskeiset näkemykset
Talousarvioesityksessä todetaan aivan oikein, että hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen kotimaisin toimin edellyttää huomattavasti suurempia nettonieluja maankäyttösektorilla, suurempia päästövähennyksiä taakanjakosektorilla sekä teknologisia nieluja. Esityksessä ei kuitenkaan mainita vuoden 2030 EU-velvoitteiden täyttämisen haasteita, vaikka niiden täyttämättömyydellä on taloudellisiakin seurauksia.
Tärkeä huomio talousarvioesityksessä on, että uudet politikkatoimet edellyttävät lisärahoitusta. Vuoden 2025 ilmastovuosikertomuksesta on voitu lukea, että nykyisten ilmastosuunnitelmien toimenpiteille ei ole varattu riittävää rahoitusta. On ymmärrettävää, että talousarvioesityksessä ei ole esitetty rahoitusta kaikille uusien ilmastosuunnitelmaluonnosten toimille, koska suunnitelmat tulevat vielä eduskunnan käsittelyyn ja hallituksen arvioitavaksi. Rahoitusesitykset yhdessä suunnitelmien lisätoimenpiteiden kanssakaan eivät kuitenkaan takaa riittävän suurien päästövähennysten ja nielujen vahvistamisen aikaansaamista Suomen ilmastovelvoitteiden täyttämiseksi.
Päästökauppasektori
Päästökauppasektorin päästöt ovat vähentyneet hyvin. Raskaan teollisuuden prosessipäästöjen kehittymisen kannalta on kuitenkin olennaista, että niihin liittyvät prosessitekniset muutosinvestointisuunnitelmat etenevät toteutukseen jatkossa. Sama koskee puhtaaseen sähköön perustuvia vetytalousratkaisuja sekä teknologisia nieluja. Kokonaisuudessaan valtion tuet ja verohelpotukset näiden investointien liikkeelle lähdön tueksi ovat tarpeeseen nähden vaatimattomia. Investoinneilla on kuitenkin keskeinen merkitys Suomen tulevaisuuden kasvun kannalta.
Taakanjakosektori
Nykyisillä toimilla Suomi ei ole saavuttamassa taakanjakosektorin vuoden 2030 ilmastovelvoitetta. Ilmastopaneeli on keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmaluonnosta (KAISU3) käsittelevässä lausunnossaan todennut, että esitetty toimenpidekokonaisuus on riittämätön taakanjakosektorin päästövähennystavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi jo ilman maankäyttösektorin alijäämän siirtymisen riskiä taakanjakosektorille. Kuten KAISU3-luonnoksessakin todetaan, merkittävä osa suunnitelman toimenpiteistä on tukimuotoisia ohjauskeinoja, joiden toteuttaminen riippuu valtion ja EU:n rahoituksesta. KAISU3-luonnoksessa tai talousarvioesityksessä ei esitetä uusia verotuksellisia tai muita taloudellisia ohjauskeinoja. Sen sijaan verotusta lasketaan, jolla on päästöjen lisääntymisen ja valtiontalouden kannalta negatiiviset vaikutukset. Suunnitelman nojautuminen rahoituspohjaltaan epävarmoihin, tukimuotoisiin ohjauskeinoihin lisää riskiä, ettei tavoiteltuja päästövähennyksiä saavuteta erityisesti, kun käytettävissä olevat marginaalit ovat jo valmiiksi pienet.
Liikenne on taakanjakosektorin tavoitteiden toteutumisen kannalta keskeinen sektori. Liikenteen päästökehitys ei ole toivotulla uralla. Talousarvioesityksessä ei ole toimenpide-esityskokonaisuutta, joka muuttaisi tilannetta parempaan suuntaan.
Taakanjakosektorin päästökehitykseen ja velvoitteen täyttämiseen liittyvät epävarmuudet voivat realisoitua taloudellisina menetyksinä EU:n suuntaan (liikenteen RRF-rahoituksen palautus, huutokauppatulojen menetys päästökauppasektorin joustojen käytön seurauksena ja ostoyksiköiden hankinta muilta jäsenmailta). Samalla laiminlyödyt päästövähennykset joudutaan kuitenkin tekemään tulevaisuudessa päästövähennysvaatimusten kiristyessä.
Hiilinieluja vahvistavat toimet ja niiden riittävyys talousarvioesityksessä
Toimenpiteiden kuilu EU:n maankäyttösektorin velvoitteen ja kansallisen ilmastolain mukaisen hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseen on valtava. Talousarvioesityksessä ei ole, kuten ei lausunnoilla olleissa KAISU3- ja energia- ja ilmastostrategialuonnoksissakaan, esitetty sellaisia toimenpiteitä, joilla kuilua voisi uskottavasti kuroa.
Suomi on ylittämässä maankäyttösektorin ensimmäisen velvoitekauden (2021–2025) velvoitteet arviolta enimmillään noin 111 hiilidioksidiekvivalenttimegatonnilla (Mt CO2-ekv.) joustojen käytettävyydestä riippuen. Muilta jäsenmailta on tuskin tulossa myyntiin niin paljon ostoyksiköitä, että vajetta voitaisiin merkittävin osin kattaa niillä. Hinnasta ei ole myöskään tietoa. Hyvittämättä jäänyt alijäämää siirtyy nykyisen EU-sääntelyn mukaisesti taakanjakosektorin lisäpäästövähennykseksi kaudelle 2021–2025. Tämä johtaisi Suomen taakanjakosektorin velvoitteen näkökulmasta mahdottomaan tilanteeseen.
Suomi on ylittämässä maankäyttösektorin toisen velvoitekauden (2026–2030) velvoitteen pahimmallaan noin 86 megatonnilla (Mt CO2-ekv.), jos maankäyttösektorilla ei tapahdu merkittäviä lisätoimia ja hakkuiden maltillistumista. Velvoitteen mahdollisen laiminlyönnin seuraamuksia on tässä vaiheessa vaikea arvioida.
Suomen hiilineutraaliuteen liittyviä tavoitteita edistetään määrärahalla, joka on 170 milj. euroa pienempi kuin vastaavat vuoden 2025 määrärahat. Kun resurssit pienenevät, olisi syytä kiinnittää entistä enemmän huomiota ilmastonmuutoksen hillintätoimien kohdentamiseen ja vaikuttavuuteen – erityisesti siihen, kuinka paljon päästövähennyksiä tai nielun lisäyksiä toteutuu käytettyä resurssia kohden ja mitkä toimet toisivat työtä ja laajentaisivat yritysten toimintamahdollisuuksia koko maassa. Maankäyttösektorilla on paljon käyttämättömiä ja kustannusvaikuttavia päästövähennyskeinoja erityisesti turvemaapeltojen käytön ohjaamisessa sekä suometsien ravinnetilanteen parantamisessa ja vesitalouden säätelyssä. Lisäksi uuden peltoalan raivaamista, joka lisää voimakkaasti kasvihuonekaasupäästöjä, voisi hillitä asettamalla päästöjen aiheuttajalle päästöperusteisia maksuja. Maankäyttösektorin kustannusvaikuttavimpia päästövähennyskeinoja ei kuitenkaan ole mukana toimissa, joihin nyt väheneviä resursseja kohdennetaan.
Metsien hiilinielun kääntyminen päästölähteeksi johtuu ensisijaisesti teollisuuden ja energiantuotannon kotimaisen puunkäytön lisääntymisestä. Syynä ovat myös metsien kasvun heikkeneminen ja maaperän lisääntyneet päästöt. 2010-luvulta lähtien puuta on käytetty eteläisessä Suomessa pitkän aikavälin arvioituja hakkuumahdollisuuksia enemmän, mikä näkyy kiristyneenä kilpailuna puun saannista ja metsänomistajille maksettuina korkeina puun hintoina. Kun teollisuuden kilpailukyvyn ja metsien hiilinielun ylläpidon kannalta olisi tarkoituksenmukaista tasapainottaa puun kysyntää ja hillitä puun hinnan nousua, on esitys metsävähennyksen korotuksesta väärän suuntainen. Se lisännee metsänomistajien halukkuutta tehdä hakkuita tilanteessa, jossa puun korkea hinta on jo kiihdyttänyt hakkuita. Ilman tasapainottavaa sääntelyä on odotettavissa, että hakkuumäärät eivät maltillistu. Ilmastovelvoitteet karkaavat ja metsien hyödyntämispotentiaali tulevaisuudessa vähenee. Samalla korkea puun hinta heikentää metsäteollisuuden kilpailukykyä.
Hakkuiden väheneminen on nopeasti metsien hiilinielua vahvistava kehityskulku, joka voi toteutua energiantuotannon siirtyessä hiilidioksidipäästöjä tuottavasta poltosta päästöttömiin energianlähteisiin ja teollisuuden sopeutuessa vähenevään puun saatavuuteen. Talousarvioesityksestä puuttuvat kannusteet puun jalostusasteen nostamiseksi ja innovatiivisten uusien tuotteiden saamiseksi teollisen mittakaavan tuotantoon.
Talousarviossa esitetyillä metsämaan toimilla (metsätuhojen ennaltaehkäisy, metsälannoituksen edistäminen, metsäpinta-alan laajentaminen) nielua voidaan vahvistaa vain rajoitetusti. Merkittävimmät nieluja lisäävät toimet, kuten kiertoajan kasvattaminen ja tarkoituksenmukaisen kasvatustiheyden käyttö sekä turvemaiden maaperän päästöjä ja metsäkatoa hillitsevät toimet, eivät tule talousarvioesityksessä huomioiduksi.
Turvepeltojen kosteikkotoimia edistetään talousarvioesityksessä vain yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) kautta, mikä ei sovellu turvepeltojen vettämiseen riittävän laajoilla pinta-aloilla. Maataloudessa on mahdollista tuottaa päästövähennyksiä turvepelloilta eri keinoin 20–30 euron hinnalla vähennettyä hiilidioksidiekvivalenttitonnia (t CO2-ekv.) kohden, joissain tapauksissa jopa edullisemmin. Kustannuksia ei ole syytä jättää yksin viljelijöiden maksettavaksi vaan yhteiskunnan kannattaa investoida näihin kustannustehokkaisiin, kotimaisiin päästövähennystoimiin.
Tietopohjaa maankäyttösektorin toimista on olemassa ja Ilmastopaneeli on koonnut metsänkäsittelyn ja maankäyttösektorin ilmastotoimia ja arvioinut niiden ilmastovaikutuksia huhtikuussa 2025 julkaistussa muistiossa. Talousarvioesityksen maankäyttösektoriin vaikuttavia toimia on eritelty tarkemmin Maankäyttösektori-otsikon alla.
Hiilidioksidin talteenoton, varastoinnin ja hyötykäytön edistäminen
Biopohjaisen hiilidioksidin talteenotolla ja varastoinnilla (BECCS) on keskeinen rooli kansallisen ilmastolain ensi vuosikymmenen päästövähennystavoitteiden saavuttamisessa. Talteenottoon, varastointiin ja hyötykäyttöön liittyy myös suuria liiketoimintamahdollisuuksia tulevaisuudessa, minkä takia on Suomen etu olla teknologioiden kehittämisen ja käyttöönoton eturintamassa.
Kannustinmekanismien puute hidastaa hiilidioksidin talteenoton ja pysyvän varastoinnin etenemistä. Ilmastopaneeli pitää talousarvioesityksessä BECCS- ja BECCU-hankkeille osoitettua määrärahaa liian vaatimattomana vauhdittamaan investointeja. Tukitasoa olisi hyvä nostaa lähemmäs Ruotsissa toteutettavan käänteisen huutokaupan tukitasoa, joka on moninkertainen Suomen tukeen verrattuna. On myös huomioitava, että ehdotettu tukijärjestelmä kattaa tällä hetkellä sekä BECCS- että BECCU-hankkeet, joista ainoastaan BECCS-hankkeet tuottavat negatiivisia päästöjä.
Tavoitteiden saavuttamisessa ja velvoitteiden täyttämisessä epäonnistumisen kustannusvaikutukset
Ilmastopaneeli näkee riskinä, että toimimattomuus ilmastotavoitteiden ja velvoitteiden täyttämiseksi aiheuttaa Suomelle kustannuksia. Suoria kustannuksia ovat muun muassa maankäyttö- ja taakanjakosektorien velvoitteiden täyttämättä jättämisen hyvittäminen ostoyksiköillä, päästökaupan ylijäämän käyttäminen tuloutuksen sijaan taakanjakosektorin päästöjen kompensointiin (ETS-jousto) sekä RRF-rahojen palauttaminen (jopa noin 80 miljoonan euron tulonmenetys) riittämättömien liikennesektorin toimien vuoksi. Muilta EU-mailta hankittavien ostoyksiköiden sijaan olisi edullisempaa toteuttaa kustannustehokkaita päästövähennyksiä ja nieluja vahvistavia toimia kotimaassa, jolloin tulot ja toimeliaisuus jäävät Suomeen muiden EU-maiden sijaan. Päästövähennyksistä ei myöskään tällöin tarvitsisi maksaa kahteen kertaan, ensin ostoyksikköinä ja lopulta myöhemmin varsinaisina toimina Suomessa.
Vuoden 2026 talousarvioesityksen toimet eivät ehdi vaikuttaa EU:n maankäyttösektorin ensimmäisen velvoitekauden (2021–2025) lopputulokseen, joka tulee olemaan reilusti alijäämäinen. Alijäämä tulee todennäköisesti hyvitettäväksi tai jyvitettäväksi taakanjakosektorille LULUCF- ja taakanjakoasetuksissa sovituin säännöin. Ilmastopaneeli on arvioinut ensimmäisen velvoitekauden alijäämän hyvittämisen kustannusrasitusta keväällä 2025 julkaistussa raportissaan.
Suomella on mahdollisuus muuttaa suuntaa maankäyttösektorin toisen velvoitekauden (2026–2030) velvoitteen täyttämiseksi. Talousarvioesityksen toimet eivät kuitenkaan oikaise huolestuttavaa maankäyttösektorin suuntaa mentäessä kohti vuotta 2030.
Maankäyttösektorin velvoitteiden laiminlyömisen taloudelliset seuraukset voivat olla suuria, varsinkin jos niillä on heijastevaikutuksia taakanjakosektorin lisäpäästövähennysvaatimuksiin. Tekemättömyys nyt johtaa siihen, että jatkossa toimia pitää tehdä entistä enemmän, kun päästövähennysvaatimukset ensi vuosikymmenellä tiukentuvat.
Riittämättömän ilmastopolitiikan välilliset kustannukset voivat nousta vielä paljon suuremmiksi, mikäli luottamus Suomeen vakaana vihreiden investointien maana horjuu. Satsaukset ilmastonmuutoksen hillintään ja siihen sopeutumiseen tulevat merkittävästi edullisemmaksi kuin vahinkojen korjaaminen. Mitä paremmin ilmastonmuutoksen hillinnässä ja sopeutumisessa onnistutaan, sitä vähemmän kansalaisille ja luonnolle koituu kustannuksia ja haittaa.
Ilmastopaneelin lausunto on kokonaisuudessaan luettavissa pdf-tiedostona. Siirry tiedostoon sivun ylälaidasta (esikatsele uudella välilehdellä tai lataa pdf-tiedosto).