Taustaa
Julkisen talouden suunnitelman (JTS) tarkoituksena on tukea julkista taloutta koskevaa päätöksentekoa sekä sille asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Valtioneuvosto laatii suunnitelman vaalikaudeksi ja tarkistaa sen vuosittain seuraavaksi neljäksi vuodeksi. Suomen ilmastopaneelin lausunto JTS:stä vuosille 2027–2030 keskittyy niihin suunnitelman kohtiin, joilla on erityistä merkitystä Suomen ilmastotavoitteiden saavuttamisen näkökulmasta.
Suomen ilmastopaneelin näkemykset
Ilmastopaneeli katsoo, että julkisen talouden suunnitelma ei osoita uskottavaa ja johdonmukaista rahoituskokonaisuutta ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Hiilineutraaliutta ja vihreää siirtymää edistävien määrärahojen pienentyessä suunnitelmassa ei esitetä vastaavia uusia ohjauskeinoja tai kompensoivia toimia, joilla päästö- ja nielutavoitteet varmistetaan.
Ilmastopaneeli huomauttaa myös, että nykymuodossaan vihreän siirtymää tukeviin määrärahoihin sisältyy myös menoja, joiden ensisijainen tarkoitus ei ole edistää ilmastotavoitteita tai jopa ympäristölle haitallisia tukia. Ilmastonmuutoksen hillinnän ja valtiontalouden näkökulmasta olisi ollut toivottavaa puuttua fossiilitaloutta tukeviin yritystukiin.
Ilmastopaneeli muistuttaa, että vihreän siirtymän rahoitustarve ei ole pienenemässä lähivuosina. Vihreän siirtymän rahoittamisella luodaan uutta taloudellista aktiviteettia, eikä sitä pidä nähdä vain kulueränä. Nykyiset geopoliittiset kriisit ovat osoittaneet, että fossiilisista polttoaineista irtaantuminen vahvistaa energiajärjestelmän toimintavarmuutta.
Ilmastopaneeli kiinnittää huomiota siihen, että julkisen talouden suunnitelman hiilineutraaliutta ja vihreää siirtymää edistävien määrärahojen johdanto-osassa viitataan ainoastaan Suomen ilmastolakiin ja sen hiilineutraaliustavoitteeseen. Suomen EU-velvoitteiden merkitystä ei tuoda esiin. Tämä on ongelmallista, sillä Suomen taakanjakosektorin vuoden 2030 velvoitteen saavuttaminen on epävarmaa nimenomaan tarvittavien lisätoimien rahoituksen puuttumisen vuoksi1 (Suomen ilmastopaneeli 2025). Ympäristöministeriön arvion mukaan rahoitusvaje on noin 200 miljoonaa euroa2. Julkisen talouden suunnitelmassa tätä vajetta ei kurota.
Taakanjakosektorin suurimmat rahoitukselliset puutteet liittyvät turvepeltojen kosteikkotoimiin, jotka ovat keskeinen toimenpide myös maankäyttösektorilla, liikenteen jakeluinfrastruktuurin tukiin, puhtaiden kuorma-autojen hankintatukiin sekä työkoneiden vähähiilisyyden edistämiseen. Näille osa-alueille ei osoiteta rahoitusta. Sen sijaan julkisen talouden suunnitelmaan sisältyy useita uusia veromuutoksia, jotka hidastavat taakanjakosektorin velvoitteen täyttämistä ja hiilineutraaliuden saavuttamista (ks. yksityiskohtaiset huomiot).
Suomella on myös maankäyttösektorilla EU:ssa yhteisesti sovittu velvoite vuodelle 2030, jonka täyttämisestä Suomi on tällä hetkellä kaukana. Velvoitteen täyttäminen edellyttää enemmän ja nopeampia toimia nykypäivästä vuoteen 2030 kuin mitä olisi tarpeen toteuttaa sen jälkeen hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseksi vuoteen 2035 mennessä. Maankäyttösektorin nettonielun heikkeneminen lisää päästövähennyspainetta muille sektoreille ja kasvattaa kustannuksia, jos päästövähennyksiä joudutaan toteuttamaan kalliimmilla keinoilla muilla sektoreilla. Ilmastopaneeli pitää valitettavana, että julkisen talouden suunnitelmaan ei sisälly maankäyttösektorin nettonielua vahvistavia toimenpiteitä.
Energia- ja ilmastostrategian (EI) yhteydessä päätettiin päästökaupan ja maankäyttösektorin toimista, jotka edellyttävät vielä noin 235 milj. euron lisärahoitusta vuosille 2026–2029. Rahoitusta puuttuu muun muassa merituulivoiman edistämisestä, uuden teknologian laajoista energia-alan demonstraatiohankkeista sekä metsän uudistamisen vauhdittamiselta ja metsälannoituksen edistämiseltä.3 Merituulivoiman rakentamista ja demonstraatiohankkeita on mahdollista edistää suurten puhtaan siirtymän investointien verohyvityksen kautta. Tämä on myönteistä, mutta suhteessa tarpeeseen kyseessä on varsin vaatimaton tapa edistää uusia taloudellisia mahdollisuuksia.
Yksityiskohtaisempia huomioita
Maa- ja metsätalousministeriön hallinnonala:
Ravinnekierrätyksen edistäminen ravinnekiertotuella (5 milj. euroa vuodessa) on hyödyllinen toimenpide-esitys ympäristön ja huoltovarmuuden näkökulmasta, mutta toimella ei ole käytännössä vaikutusta Suomen ilmastovelvoitteiden ja –tavoitteiden saavuttamiseen.
Julkisen talouden suunnitelman mukaan Metsähallituksen tuloutusta nostetaan 10 milj. eurolla vuodelle 2027. Hakkuumäärillä on suuri merkitys maankäyttösektorin nettonielun tasoon, ja Ilmastopaneeli korostaa sitä, että tuloutusta ei tule nostaa hakkuita lisäämällä. Puun hinnoissa on jo nähty käänne, eikä oletus puun hintojen jatkuvasta noususta tai pysyvämmästä korkeasta hintatasosta ole realistinen, joten tuloutuksen kasvattamista ei voida perustella puun hinnan nousulla.
Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonala:
TEMin hallinnonalan alle kuuluu monia vähähiilisyyden edistämiseen kytkeytyviä uusia liiketoimintamahdollisuudet, kuten synteettisten lentopolttoaineiden valmistus. Ne edellyttävät uusia investointeja, jotka voivat luoda Suomeen uutta taloudellista aktiviteettia tulevaisuudessa. Investointien valmistelu vaatii useissa tapauksissa myös valtion panostusta, jotta suunnitelmat etenevät toteutusvaiheeseen. Ilmastopaneeli pitää ongelmallisena, että TEMin määrärahoja leikataan edelleen vähähiilisyyden edistämistehtävistä, koska se voi hidastaa investointien käynnistymistä ja heikentää siirtymän taloudellisia hyötyjä.
Ilmastopaneeli pitää huolestuttavana sitä, että edellisessä JTS:ssä vuosille 2026–2029 EU:n rahoittaminen T&K-hankkeiden kansallista vastinrahoitusta päätettiin lisätä vuosittain 5 milj. eurolla, mutta nyt tästä vastinrahoituksesta päätettiin vähentää 10 milj. euroa vuosittain. Samalla Business Finlandin myöntämien T&K-valtuuksien korotusta alennetaan 5 milj. eurolla vuosittain. Tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoitusta tulisi päinvastoin lisätä ja kohdentaa vaikuttavasti vähähiilisyyden edistämiseen. Lisäksi Business Finlandin myöntämien yritystukien määrän vähennyksellä (15 milj. euroa vuosittain) voi olla haitallisia vaikutuksia vihreän siirtymän edistämisen kannalta, jos yritystuet ovat pois vihreän siirtymän kasvuyrityksiltä.
Suunnitelmassa mainitaan, että TKI-hankkeilla edistetään biotalousratkaisuja ja kehitetään Suomea kohti vähähiilistä yhteiskuntaa. Ilmastopaneeli korostaa, että biotalouden kehittämisessä tulee painottaa puun resurssitehokasta käyttöä ja korkeamman arvonlisän tuotteita.
Hallitus päätti kevään kehysriihessä edistää ydinvoiman lisärakentamista mm. pienydinenergian investointituella (sisällytetään energiatuen soveltamisalaan) ja riskinjakomekanismin valmistelulla. Pienydinvoimalla on oma tärkeä potentiaalinsa lämmityksen päästöjen vähentämisessä ja vientimahdollisuuksien kasvattamisessa, joten tuki on ymmärrettävä. Toisaalta asia näyttää olevan etenemässä jo markkinalähtöisestikin.
Hallitus päätti myös tukea turpeen energiakäyttöä ja huoltovarmuusvarastointia. Tukimallilla on tarkoitus rahoittaa biokaasuinvestointeja. Turve ei kuitenkaan ole biopolttoaine vaan fossiilisiin polttoaineisiin rinnastettava, ja sen polton päästökerroin (103–107 tCO2/terajoule TJ) ylittää jopa kivihiilen päästökertoimen (93 tCO2/TJ)4.
Turpeen käyttö huoltovarmuuden näkökulmasta sisältää riskin siitä, että sen käyttöä tulisi ylläpitää kokoaikaisesti jossain määrin, jotta tuotantoinfrastruktuuri, logistiikka ja laitosten toimivuus säilyvät. Tämä voi lisätä energiasektorin päästöjä verrattuna tilanteeseen, jossa turpeen poltosta luovuttaisiin päästökaupan hintaohjauksen myötä. Se puolestaan kasvattaa muiden sektorien päästövähennystarvetta ja voi lisätä kalliimpien päästövähennystoimien tarvetta. Samalla turpeen tukeminen lisää valtion kustannuksia. Turpeen käytöstä tulisi luopua asteittain kokonaan ja huoltovarmuusratkaisuna se tulisi korvata vähähiilisellä ratkaisulla tulevaisuudessa. Siirtymävaiheessa tulisi huolehtia siitä, että normaaliolosuhteissa turvetta ei käytettäisi. Todettakoon, että turpeen tuotannolla on myös muita merkittäviä ympäristövaikutuksia, esimerkiksi vesistöihin ja luonnon monimuotoisuuteen. 5
Ympäristöministeriön hallinnonala:
Asuinrakennusten energiaremontteihin ja saneerauksiin myönnetään määräaikaista korjausavustusta (110 M€ vuosille 2026–2027). Avustuspäätös on myönteinen asia energiajärjestelmän päästöjen näkökulmasta. Jotta avustuksen energiatehokkuuden parantamispotentiaali pystytään lunastamaan, avustuksen saamisen kriteereissä energianäkökulma tulee olla selvästi esillä.
Verotus:
JTS:ssä painottuu puhtaiden ratkaisujen tukeminen investointeja vauhdittavilla toimenpiteillä. Näiden rinnalle tarvitaan kuitenkin taloudellisia ohjauskeinoja ja toimia, joilla edistetään kustannustehokkaita päästövähennyksiä ja varmistetaan ohjauksen johdonmukaisuus.
Ilmastopaneeli on tarkastellut mahdollisena keinona esimerkiksi maankäyttösektorilla puun polton verotusta, joka voisi jo tässä vaiheessa ohjata puun polton kehitystä. Pihlainen ym. arvioivat, että vuonna 2023 puupolttoaineiden verottomuudesta aiheutui 418 milj. euroa, tai enemmän laskentatavasta riippuen, menetettyjä verotuloja6. Kehysriihen taustamateriaaleissa verotuen suuruudeksi arvioitiin 440 milj. euroa7.
JTS sisältää veroratkaisuja, jotka heikentävät päästövähennysten ohjausvaikutusta:
- Liikennepolttoaineiden hiilidioksidiveron alentaminen (vaikutus valtiontalouteen -50 M€ v. 2027) sekä ajoneuvoveron perusveron alentaminen (-10 M€ v. 2028) ovat esimerkkejä päästöjä lisäävistä sekä valtiontaloutta heikentävistä verotuspäätöksistä, joilla ei ole juuri lainkaan merkitystä kotitalouksien arjen kustannuksiin. Ne antavat myös väärän signaalin, joka voi hidastaa tieliikenteen sähköistymistä, eli kehitystä, joka pitkällä aikavälillä paljon enemmän vähentää kotitalouksien arjen kustannuksia. Täyssähköautojen verotuen voimassaolon jatkaminen vuoteen 2029 saakka toisaalta tukee ajoneuvokannan sähköistymistä. Autokannan sähköistymistä tulisi kirittää johdonmukaisilla toimilla eikä vastakkaissuuntaisin signaalein.
- Ammattidiesel-palautusjärjestelmän käyttöönotto v. 2028 (-40 M€) on myös väärä signaali kuljetusyrityksille. Palautus on pieni, eikä sillä ole siten merkitystä logistiikkakustannusten alentamiseksi, mutta se luo ilmapiiriä, jossa päästöohjaus ei ole johdonmukaista ja voi siten viivästyttää kuljetusyritysten siirtymistä biokaasu- ja sähkökuorma-autoihin, jotka pitkällä aikavälillä vähentäisivät enemmän logistiikkakustannuksia.
- Maatalouden energiaveron lisäpalautusta korotetaan määräaikaisesti 4 snt/litra vuosien 2025 ja 2026 palautusten osalta. Tuki fossiilisen polttoaineen käyttöön heikentää kannustinta siirtyä vähäpäästöisiin energiaratkaisuihin.
On hyvä, että vuonna 2025 voimaan tullutta suurten puhtaan siirtymän investointien verohyvitystä jatketaan, edellyttäen, että hyvitys kohdennetaan investointeihin, jotka aidosti edistävät puhdasta siirtymää ja tukevat ilmastotavoitteiden saavuttamista. Hyvityksen ilmastovaikuttavuudesta on kuitenkin käytännössä haastava tehdä arvioita.
Myönteistä on, että kotitalousvähennystä korotettiin vuoden 2027 loppuun asti, mihin nykylakien mukaan sisältyvät myös öljylämmityksestä luopumiseen kohdistuvat työt.
JTS:ssä jäteveron veropohjan laajentaminen esitellään hiilineutraaliutta edistävänä toimena. Sen vaikutus päästöihin on kuitenkin marginaalinen.
Ilmastopaneeli suhtautuu varauksella uuteen sähköverotukeen datakeskuksille. Puhdas energia on monille Suomen vihreän siirtymän investoinneille tärkeä resurssi. On vaarana, että datakeskukset sähkövarauksineen syövät pohjaa Suomen elinkeinoelämän uudistumisen kannalta tärkeiltä investointipäätöksiltä.